Содержание главы 3:

Вместо эпиграфа: Закон о возвращении.

4.1 Введение.

4.2 Загранпаспорт «для бомжей».

4.3 ПМЖ .

4.4 О сохранении российского гражданства.

4.5 О службе в армии.

4.6 Изменения и дополнения января 2003 г. к закону «О порядке выезда из РФ и въезда в РФ».

4.7 Проблемы остаются. Обращайтесь – мы постараемся Вам помочь.

Глава 3. Право на выезд

Вместо эпиграфа

Закон о возвращении (1950 год)

1. Каждый еврей имеет право на репатриацию в Государство Израиль.

2. А. Репатриация осуществляется на основании въездной визы.

В. Въездная виза выдается каждому еврею, изъявившему желание поселиться в Израиле, при отсутствии возражений со стороны министра внутренних дел, основанных на том, что желающий репатриироваться:

1. занимается деятельностью, направленной против еврейского народа;

2. представляет угрозу для здоровья граждан страны или для безопасности государства;

3. совершил преступление и может представлять угрозу для общественного порядка.

3. А. Еврей, приехавший в Израиль и уже по приезду изъявивший желание поселиться в стране, имеет право получить удостоверение репатрианта (теудат-оле).

В. Исключения, предусмотренные в пункте 2.В., имеют также силу при предоставлении удостоверения репатрианта, однако человек, заболевший уже по приезду в Израиль, не считается представляющим опасность для общественного здоровья.

4. А. Каждый еврей, репатриировавшийся в страну до вступления в силу настоящего закона, и каждый еврей, родившийся в стране как до вступления в силу настоящего закона, так и после его вступления в силу, считается репатриировавшимся в соответствии с данным законом.

1. Права еврея, предусмотренные настоящим законом, а также права репатрианта, предусмотренные Законом о гражданстве (1952), и все права репатрианта, предусмотренные другими законодательными актами, предоставляются также детям и внукам еврея, его супруге /супругу, супругам его детей и внуков; исключение составляет еврей, который по собственному желанию перешел в другое вероисповедание.

2. Получение прав репатрианта членами семьи еврея в соответствии с пунктом 4.А.1. настоящего закона не зависит от того, жив ли он, а также от того, репатриировался ли он в Израиль.

3. Все условия, оговаривающие право на репатриацию по этому или другому закону, действительны для случаев, указанных в пункте 4.А.1.

В. В соответствии с данным законом евреем считается человек, который родился от матери – еврейки или перешел в иудаизм и не принадлежит к другой религии.

4-1. Введение

«Каждый может свободно выезжать за пределы Российской Федерации. Гражданин Российской Федерации имеет право беспрепятственно возвращаться в Российскую Федерацию», — Конституция РФ ст. 27-2.

В свете этой статьи Конституции статья 15 Федерального закона РФ 1996 г. «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» (Приложение 3), определяющая обстоятельства, при которых наступает ограничение в праве выезда из страны, в первую очередь в отношении «граждан осведомленных в сведениях, составляющих государственную тайну», является, очевидно, антиконституционной. Допускаем, что в будущем – далеком или близком – эта правовая коллизия будет устранена, но сейчас нас интересует существующее сегодня в РФ правовое поле, в котором старое советское понятие «отказник по секретности» узаконено и тем самым, в отличие от полного произвола предыдущей эпохи, введено в определенные весьма жесткие правовые рамки. Ключевую роль в соблюдении этих рамок играет, также узаконенная, правительственная Межведомственная комиссия (МВК — см. ниже), по рассмотрению персональных дел по «отказам по секретности», само создание которой, очевидно, было позитивной реакцией на то особое внимание, которым мировое сообщество удостоило проблему свободы выезда – ранее из СССР и затем из Российской Федерации.

С 1993 года правозащитная организация (группа) «Движение без границ», объединившаяся с существовавшим ранее Общественным советом отказников по секретности, осуществ-ляет регулярный мониторинг работы МВК (см. на сайте) «современным» отказникам, в т.ч. и евреям, желающим совершить Алию. Эта помощь прежде всего состоит в правовых консультациях, разъяснении прав граждан, предоставляемых законами РФ и другими нормативными актами. В ряде по сути экстремальных, вопиющих случаев нарушения прав мы обращались за помощью к мировому, в первую очередь американскому еврейскому лобби, что всегда и достаточно быстро приводило к позитивному решению вопроса.

Также мы стараемся влиять на изменение вышеуказанных «правовых рамок» в пользу либерализации правил выезда. Так в 1995-1996 гг., в период подготовки и принятия действующего закона «О порядке выезда…» мы активно работали в соответствующей Рабочей группе Госдумы и в Согласительной Комиссии Госдумы и Совета Федерации. 4 статьи законопроекта, которые были подготовлены нашей группой, вошли в окончательный текст закона. Именно:

Ст. 15.1 — о личном контракте, как единственном законном основании ограничения права выезда граждан. (О контракте см. также ст. 21 закона «О государственной тайне» 1993 г. — Приложение 2).

Ст. 16. — ликвидирует анонимность ведомств, ответственных за ограничения права выезда граждан РФ за рубеж (см. также ст. 3.8 и 6.4 Инструкции МВД – Приложение 4).

Ст. 17 — о возможности обжалования ограничения в выезде в Межведомственную комиссию, образуемую Правительством Российской Федерации. (См. также ст. 7.2 Инструкции МВД и «Памятку отказнику по секретности» — Приложение 5).

Ст.38 — об обязательности заключения соответствующих контрактов ведомствами со своими сотрудниками.

Таким образом закон 1996 года «О порядке выезда…» подтвердил тезис о контракте статьи 21 закона «О государственной тайне» 1993 года. Срок ограничения в праве на выезд, указанный в контракте, не может превышать 5 лет — ст. 15 закона «О порядке выезда…» (но закон допускает в исключительных случаях, по решению Межведомственной комиссии по защите государственной тайны, продления срока ограничения до 10 лет).

В большой степени нашими стараниями сохранена образуемая Правительством Российской Федерации Межведомственная комиссия, по рассмотрению обращений граждан Российской Федерации в связи с ограничениями их права на выезд из Российской Федерации (МВК). Действующая на основании ст. 17 Закона. МВК предоставляет возможность отстоять свои права многим. В среднем МВК аннулирует как необоснованные примерно 75% отказов, данных на местах, что несомненно говорит о жизненной важности ее работы и о колоссальном ведомственном произволе в этом вопросе.

Об истории проблемы выезда из бывшего СССР и из новой России, о том, как создавался действующий закон, — см. ниже в статье «Игра без правил заменяется правилами игры» (Приложение 1).

В течение почти 7 лет, прошедших с момента принятия закона о въезде и выезде, он и сопутствующие подзаконные акты претерпели ряд важных изменений. Остановимся подробнее на некоторых новациях, в том числе имеющих непосредственное отношение к проблемам выезда из РФ, и также постараемся прояснить некоторые вопросы, которые, как мы полагаем, жизнь ставит перед многими нашими потенциальными читателями.

4-2. Загранпаспорт «для бомжей».

Ранее ст. 8 закона «О порядке выезда…» гласила, что загранпаспорт выдается органом внутренних дел «по месту жительства», что лишало возможности выезда из страны всех граждан РФ, не имеющих регистрации по месту жительства (т.е. прописки). 15 января 1998 г. Конституционный Суд (Постановление КС № 2-П) признал эту норму противоречащей Конституции РФ, в связи с чем в статью 8 закона и в статью 1.3 соответствующей Инструкции МВД были внесены изменения, допускающие выдачу загранпаспорта также по «месту пребывания» и даже по «месту фактического проживания» гражданина, которые он сам определяет (например, городская свалка) в своем заявлении в орган внутренних дел, в ведении которого находится место пребывания (проживания), указанное гражданином. Правда, в этом случае срок оформления паспорта (необходимый компетентным органам для проведения должных проверочных мероприятий) удлиняется до 4 месяцев – ст. 10 закона и ст. 1.8 Инструкции МВД.

4-3. ПМЖ.

Важной победой стало решение Верховного Суда от 16.07.1998, в соответствии с которым было изменено незаконное и, в сущности, карательное требование ст. 4.4 вышеуказанной Инструкции МВД о снятии с регистрации (выписке из собственной квартиры) при выезде гражданина на постоянное место жительства, ПМЖ. Тем не менее и в новой редакции пунктов 2.7 и 4.4 этой Инструкции сохранена (в противоречие с законом «О порядке выезда…» 1996 г.) формулировка «для проживания в другом государстве», и тем самым в бланке Заявления о выдаче загранпаспорта имеются слова «для проживания за границей (в какой стране)»; при этом в «основном документе» (т.е. внутреннем паспорте) производится отметка о том, что загранпаспорт выдан в связи с выездом для проживания за границей. Однако теперь простановка такого штампа не влечет никаких нежелательных для обладателя документа последствий; во всяком случае, не должна влечь. Любые ограничения в правах в связи с наличием этого штампа незаконны и могут быть опротестованы.

История штампа о ПМЖ сама по себе интересна и поучительна. «Никакого ПМЖ по закону нет уже», — так называлась наша статья, подготовленная, как критический отклик на безграмотную в правовом отношении публикацию М. Неволина "Как уехать на ПМЖ без паспорта на ПМЖ", "iностранец" от 19.08.98 (правда, на этот раз весьма дружественная нам газета статью почему-то не опубликовала, но желающие могли ознакомиться с ней на нашей Веб-странице, тем более, что нашу «Памятку», контакты и адрес страницы “iностранец” публиковал и не раз). Понятие «постоянное место жительства» (ПМЖ) появилось в СССР как замена слову эмиграция, когда в шестидесятые годы вдруг "стали выпускать". После общих собраний и комиссий людей заставляли выписываться из своих квартир, отбирали внутренние паспорта и выдавали загранпаспорта со штампом ПМЖ и выездной визой. Такой паспорт был документом только для выезда, без возвращения, так как обладатель такого паспорта автоматически лишался советского гражданства и всех прав (например у фронтовиков отбирали боевые, заработанные кровью награды).

И такой порядок действовал до 1993 года, когда в России вступил в действие закон СССР "О порядке выезда из СССР и въезда в СССР граждан СССР". Закон устанавливал два вида общегражданских паспортов: для временных выездов и для выезда на ПМЖ, процедура их оформления была различной, причем в последнем случае существенно усложненной. И хотя ст. 16 закона утверждала: "... Какое-либо произвольное ограничение их (выезжающих граждан — Б.А.; Л.П.) гражданских, трудовых, жилищных и иных прав не допускается", МВД такие произвольные ограничения ввело в своих "Временных правилах оформления и выдачи загранпаспортов гражданам РФ", в нарушение закона сохранив положение, при котором загранпаспорт на ПМЖ мог быть получен только в обмен на внутренний паспорт, в котором предварительно сделана "отметка о выписке с места жительства". Эти Правила в 1994 г. были признаны незаконными, что было, например, зафиксировано в решении от 25 мая 1994 г. Центрального районного суда г. Тулы по жалобе А.Б. Магидовича на действия сотрудников ПВС УВД, отказавших ему в выдаче загранпаспорта на ПМЖ по причине несдачи им паспорта гражданина РФ с отметкой о выписке с места жительства. На стр.2 этого судебного решения говорится: "...их (сотрудников ПВС УВД) действия следует признать незаконными, а именно противоречащими, как и «Временные правила оформления и выдачи заграничных паспортов гражданам РФ», Закону СССР "О порядке выезда из СССР...", не предусматривающему сдачу паспорта гражданина РФ при получении заграничного паспорта для постоянного жительства за границей". Это решение подтверждено определением судебной коллегии по гражданским делам Тулоблсуда от 5 июля 1994 г. К сожалению, после этого "Правила... " не отменили и не изменили.

Правовой статус ПМЖ был полностью аннулирован принятием закона 1996 года «О порядке выезда…», в котором в ст. 7 устанавливается, наряду с паспортом моряка, служебным, дипломатическим, один общий загранпаспорт, а понятие ПМЖ вообще отсутствует. Предложения МВД о сохранении 2-х паспортов (для временных выездов и для выездов на ПМЖ) отклонила Рабочая группа Госдумы по подготовке текста Закона, в работе которой один из нас (Л.П.) принимал самое активное участие. Тем не менее в "Инструкции о порядке оформления и выдачи паспортов гражданам РФ для выезда из РФ и въезда в РФ" от 26.05.97. МВД возвращается к любимой теме:

Пункт 2.7 "Инструкции ..." 1997 года, в противоречие с указанным выше, вводит понятие "получение паспорта в связи с... решением о выезде из РФ для проживания в другом государстве" и требует дополнительных заявлений (не предусмотренных Законом) от несовершеннолетних детей 14-18 лет о согласии на выезд. А пункт 4.4 той же "Инструкции ...", требовал от граждан "при получении паспорта для выезда из РФ за границу для проживания... ", предъявления своего основного документа (внутреннего паспорта) с отметкой о снятии с регистрации. Как уже говорилось, позже – в 1998 г. Верховный Суд отменил обязательное снятие с регистрации, но «отметка» о «постоянном проживании» в «Инструкции…» все-таки осталась.

На первый взгляд здесь весьма казуистическая ситуация. Те, кто хочет эмигрировать, должны получать от соответствующих посольств выездной пакет документов. Посольствам очень удобно иметь некий признак (например штамп в паспорте: ПМЖ или «для проживания») в документах выезжающих, свидетельствующий об их действительном желании эмигрировать, а не просто съездить за границу. В данном вопросе смыкаются интересы посольств и МВД, которое в нарушение закона сохранило в «Инструкции…» пункты о пресловутой «отметке». Коварство заключается в том, что процедура получения паспорта "для проживания" организуется как бы по просьбе самого заявителя. В анкете ОВИР есть вопрос: "Цель выезда ", в принципе незаконный, так как цель выезда — личное дело гражданина. Этот вопрос остался как рудимент от закона СССР, когда на него отвечали: временный выезд или ПМЖ. Но вопрос поставлен и на него нужно отвечать. Если человек просит о выдаче паспорта "для проживания", то есть о том, что не предусмотрено законом о выезде-въезде, то МВД как бы вправе отметить этот факт документально.

На самом деле главным является верховенство Закона, и если в Законе нет паспорта "для выезда на ПМЖ" или "для проживания в другом государстве", то соответствующие статьи Инструкции МВД являются незаконными. Тем более, повторяем, абсолютно незаконны какие-либо ограничения в правах в связи с наличием во внутреннем паспорте пресловутого штампа.

4-4. О сохранении российского гражданства.

Принятый в мае 2002 г. (31.05.2002 № 62-ФЗ) федеральный закон РФ № 62 «О гражданстве Российской Федерации» поистине «закрыл тему» о «двойном», «тройном» и т.п. гражданстве. Статья 6 «Двойное гражданство» закона гласит:

1. Гражданин Российской Федерации, имеющий также иное гражданство, рассматривается Российской Федерацией только как гражданин Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных международным договором Российской Федерации или федеральным законом.

2. Приобретение гражданином Российской Федерации иностранного гражданства не влечет за собой прекращения гражданства Российской Федерации.

4-5. О службе в армии.

В соответствии с цитированной выше статьей 6 закона «О гражданстве…» факт переезда российского гражданина, например, в Израиль и приобретения им израильского гражданства сам по себе не освобождает граждан возраста от 18 до 27 лет мужеского пола от призыва в российские вооруженные силы. Однако, пункт 1-г статьи 23 федерального закона РФ «О воинской обязанности и военной службе» (в редакции 19.07.2001 г.) гласит, что не подлежат призыву на военную службу граждане «прошедшие военную службу в другом государстве». В январе 2003 г. прошли российско-израильские переговоры о возможности заключения двустороннего соглашения, освобождающего от службы в израильской армии молодых людей, уже отслуживших в российской армии; в свою очередь, те, кто прошел военную службу в Израиле, не будут призваны в российскую армию.

Таким образом, эмигрировавший в Израиль из России молодой человек, которому уже в Израиле исполнилось 18 лет, может навестить в России свою бабушку без риска оказаться в российской казарме лишь в том случае, если он уже отслужил в израильской армии. Существовавшая ранее возможность въезда в Россию по израильскому паспорту, т.е. на правах иностранца, когда обладание российским гражданством со всеми вытекающими обязательствами по службе в российской армии оставалось «за кадром», теперь, по всей видимости, исключена, поскольку принятые в январе 2003 г. дополнения к закону РФ «О порядке выезда…» (см. подробнее след. пункт) ввели визовый режим въезда иностранцев в Россию. А чтобы израильтянину получить российскую визу, надо заполнить в российском консульстве анкету, в которой наверняка есть вопрос об обладании российским гражданством. И мы никому не советуем писать в визовых анкетах сведения, не соответствующие действительности, – за это можно навсегда лишиться права въезда в любую страну — Россию, США и др. (Последнее относится, очевидно, только к въезду в страну в качестве иностранца. Гражданину РФ, т.е. по российскому загранпаспорту, право въезда в Россию гарантировано Декларацией ООН о правах человека, Конституцией и законами РФ.)

Интересно, что вариант выхода из российского гражданства для потенциальных российских призывников, живущих в Израиле, по-видимому, тоже исключен, поскольку статьи 19, 20 закона «О гражданстве Российской Федерации» допускают выход из гражданства РФ лица, проживающего на территории иностранного государства,… в упрощенном порядке, за исключением случаев,… когда гражданин «имеет не выполненное перед Российской Федерацией обязательство, установленное федеральным законом». А служба в российских вооруженных силах как раз является таким обязательством, а также «священным долгом».

4-6. Изменения и дополнения января 2003 г. к закону

«О порядке выезда из РФ и въезда в РФ»

15 апреля 2003 года вступил в силу Федеральный закон от 10.01.2003 N 7-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию". Основные изменения и дополнения внесены в главы IV-VI, регулирующие порядок въезда в РФ и выезда из РФ иностранных граждан и лиц без гражданства. Ниже, в Приложении 3 (выдержки из закона «О порядке выезда…»), мы не приводим полный текст этих многостраничных дополнений. Вкратце их суть сводится к следующему:

«Закон затрагивает условия и порядок выдачи иностранным гражданам и лицам без гражданства виз, определяет состав документов, на основании которых получившие вид на жительство иностранные граждане и лица без гражданства могут въехать в Российскую Федерацию и покинуть ее территорию, а также корректирует основания, препятствующие иностранным гражданам и лицам без гражданства въезжать на территорию России.

В соответствии с Законом под визой понимается выданное уполномоченным государственным органом разрешение на въезд в Российскую Федерацию и транзитный проезд через территорию Российской Федерации по действительному документу, удостоверяющему личность иностранного гражданина или лица без гражданства и признаваемому Российской Федерацией в этом качестве.

Выделяется несколько разновидностей виз: дипломатическая, служебная, обыкновенная, транзитная виза и виза временно проживающего лица. В свою очередь обыкновенные визы подразделяются на частные, деловые, туристические, учебные, рабочие, гуманитарные визы и визы на въезд в Российскую Федерацию в целях получения убежища. Кроме того, визы могут быть однократными, двукратными и многократными.

Перечисленные разновидности виз отличаются условиями и порядком их выдачи, а также сроками действия.

Срок действия деловых, учебных, рабочих, гуманитарных виз ограничивается одним годом, туристических — одним месяцем, а частных виз и виз на въезд в Российскую Федерацию в целях получения убежища — тремя месяцами. Максимальный срок действия транзитной визы и визы временно проживающего лица составляет, соответственно, десять дней и четыре месяца. Во время пребывания иностранного гражданина в Российской Федерации срок действия визы может быть продлен.

В большинстве случаев визы выдаются дипломатическим представительством, консульским учреждением Российской Федерации, а также федеральным органом исполнительной власти, ведающим вопросами внутренних дел, или его территориальным органом. Вместе с тем Закон предусмотрел возможность получения визы в федеральном органе исполнительной власти, ведающем вопросами иностранных дел, его представительстве на территории Российской Федерации, в том числе в пункте пропуска через Государственную границу Российской Федерации.

Основанием для выдачи визы, прежде всего, является приглашение, выданное федеральным органом исполнительной власти, ведающим вопросами иностранных дел либо федеральным (территориальным) органом исполнительной власти, ведающим вопросами внутренних дел. Особенностью таких приглашений является то, что они выдаются по ходатайству определенных в Законе третьих лиц (федеральные и региональные органы государственной власти, органы местного самоуправления, юридические лица, российские граждане, иностранные граждане, постоянно проживающие в России, и т.д.).

Основанием для получения визы также является разрешение на временное проживание, статус беженца, договор на оказание услуг по туристическому обслуживанию и подтверждение о приеме иностранного туриста организацией, осуществляющей туристическую деятельность.

Если же въезд на территорию России обусловлен необходимостью экстренного лечения либо тяжелой болезнью или смертью близкого родственника, решение о выдаче визы может приниматься также дипломатическим представительством или консульским учреждением Российской Федерации либо представительством федерального органа исполнительной власти, ведающего вопросами иностранных дел, находящимся в пределах приграничной территории, в том числе в пункте пропуска через Государственную границу Российской Федерации.

В исключительных случаях основанием для выдачи иностранному гражданину визы может являться решение руководителя дипломатического представительства или консульского учреждения Российской Федерации.

Иностранный гражданин или лицо без гражданства при въезде в Российскую Федерацию обязаны получить и заполнить миграционную карту. При выезде из Российской Федерации миграционная карта подлежит сдаче в пункте пропуска через Государственную границу Российской Федерации.

Закон существенно расширил перечень обстоятельств, которые исключают возможность либо могут препятствовать въезду иностранцев в Россию.

В частности, въезд в Российскую Федерацию иностранному гражданину или лицу без гражданства запрещен, если иностранный гражданин или лицо без гражданства имеют непогашенную или неснятую судимость за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления на территории Российской Федерации либо за ее пределами, признаваемого таковым в соответствии с федеральным законом; если при обращении за визой либо в пункте пропуска через Государственную границу Российской Федерации иностранный гражданин или лицо без гражданства не смогли подтвердить наличие средств для проживания на территории Российской Федерации и последующего выезда из Российской Федерации или предъявить гарантии предоставления таких средств в соответствии с порядком, установленным Правительством Российской Федерации. Въезд на территорию России также невозможен, если иностранный гражданин или лицо без гражданства не представили полис медицинского страхования, действительный на территории Российской Федерации, за исключением (на основе взаимности) сотрудников дипломатических представительств и консульских учреждений иностранных государств, сотрудников международных организаций, членов семей указанных лиц и других категорий иностранных граждан, либо если в отношении иностранного гражданина или лица без гражданства принято решение о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации.»

4-7. Проблемы остаются. Обращайтесь – мы постараемся Вам помочь.

К сожалению, не все, что записано в законе «О порядке выезда из РФ и въезда в РФ», выполняется. Например, несмотря на то, что статья 16 закона гласит: «Во всех случаях временного ограничения права на выезд из РФ..., орган внутренних дел выдает гражданину РФ уведомление, в котором указываются основание и срок ограничения, дата и регистрационный номер решения об ограничении, полное наименование и юридический адрес организации, принявшей на себя ответственность за ограничение права данного гражданина на выезд из РФ» и то же самое повторено в ст. 3.8 Инструкции МВД, значительная часть ОВИРов (судя по обращениям к нам) нарушает указанные статьи закона и Инструкции, а тем самым и права граждан, предлагая в качестве уведомления такой, примерно, текст: «Вам отказано в выезде за рубеж по причине осведомленности в государственной тайне до ХХХХ года»; часто даже такое, противоречащее закону уведомление на руки гражданину не выдается, а сообщается устно. Нередки случаи, когда установленный законом срок оформления паспорта для выезда за рубеж — 1 месяц удлиняется до 2-х, 3-х месяцев, иногда до полугода, а в одном случае до полутора лет.

В таких условиях главной темой консультаций становится правовое просвещение обращающихся к нам граждан, как в виде живой беседы, так и путем раздачи специально подготовленной «Памятки отказнику по секретности», включенной в данный сборник (см. Приложение 5). Полезность «Памятки ...» не только в том, что она содержит актуальный для «отказника» набор сведений, но и в том, что, передаваясь из рук в руки, способствует распространению информации о возможности получения правовой помощи.

Мы надеемся, что представленные материалы пригодятся тем, у кого возникли проблемы с реализацией права на выезд из Российской Федерации. Адрес офиса НПО «Движение без границ»: 121019 Москва, ул. Новый Арбат, 11, 19 этаж, комн.1918,1920; тел.(095), 291-5872, тел./факс 291-9176; эл. почта leo@ints.ru