Приложение 1:

«Игра без правил ограничивается правилами игры»

В России принят закон о порядке выезда и въезда

«Новое время», № 37, сентябрь 1996 г.

Примечание: В «Новом времени» статья сопровождается репродукцией картины «Три богатыря», на которой Илья Муромец, глядя из-под руки вдаль, говорит Добрыне Никитичу и Алеше Поповичу: «Я, вот, думаю, — а не махнуть ли нам тоже за кордон?..».

«Давно ли вы не были в Париже», — «Да лет 40 не был, как родился не был». Эта известная миниатюра Жванецкого как нельзя лучше напоминает об эпохе, когда "перелетные птицы" летели куда хо-тели, а граждан своих "родная наве-ки страна" никуда не выпускала. В СССР извечный вопрос "Человек для государства или государство для человека?" однозначно решался в пользу государства; отказ в праве выезда из страны, конечно же, был ничем иным, как одной из форм со-временного государственного рабо-владения. А Всеобщая Декларация прав Человека ООН гласит, что каж-дый имеет право покидать свою страну и возвращаться в нее.

16 августа 1996 года президент подписал принятый 18 июля Государственной думой федеральный закон "О по-рядке выезда из Российской Феде-рации и въезда в Российскую Фе-дерацию". Россияне наконец будут пересекать государственную границу по своему собственному россий-скому закону. Принятию закона предшествовали драматические со-бытия — и недавние, в процессе ра-боты над проектом закона в Феде-ральном собрании, и на протяже-нии последней четверти века.

"Безумству храбрых...".

В бывшем СССР борьба за реализа-цию этого одного из основных прав человека началась с того, что неко-торые граждане заявили о своем желании эмигрировать на историче-скую родину, евреи — в Израиль, немцы Поволжья — в Герма-нию. "Безумству храбрых поем мы песню" — первопроходцы эти совер-шали психологическую револю-цию, ломали незыблемые стереотипы. "Они бегут как крысы с тонущего корабля", — кричал секретарь парторганизации на собрании в МГУ на академика В. Левича, подав-шего в 1971 году документы на выезд в Израиль.

С тех пор и до сегодняшнего дня проблема отказников, и в первую очередь отказников по секретности, привлекает самое пристальное вни-мание мировой общественности, от известной поправки Джексона-Вэника в 1974 году до рекомендаций Совета Европы в феврале 1996 года при вступ-лении России в эту организацию. Суть рекомендаций в том, чтобы не было законодательных ограничений в праве выезда за рубеж по причине осведомленности в гостайне. Во всех цивилизованных странах ограничение свободы передвижения допускается только в том случае, если оно предусмотрено добровольно заключен-ным гражданином трудовым дого-вором, пересмотр которого в одно-стороннем порядке невозможен. При этом ограничения выражаются в виде перечня стран, которые чело-веку, согласно договору, не следует посещать. О полном невыезде с отказом в заграничном паспорте речь не идет и ид-ти не может.

До 1986 года выезд из СССР вообще был "игрой без правил". В 1986 году Николай Рыжков подпи-сал постановление Совмина СССР, в котором впервые были сформули-рованы правила частного выезда и въезда. При этом ключевой вопрос об отказе в выездной визе по причи-не осведомленности в государствен-ных секретах по-прежнему решался непонятно кем и где. Случалось, что "осведомленным", а заодно и их семьям, отказывали в "загранице" пожизненно. Противостоять ано-нимной государственной машине было крайне трудно.

Новая Россия и старый выезд.

Ситуация изменилась к лучшему, ко-гда с января 1993 гола в России начал действовать закон СССР "О порядке выезда и въезда". В этом законе и в законе РФ "О государственной тай-не" предусмотрено заключение лич-ного контракта, определяющего ограничения в выезде из страны. Одна-ко, ведомства в течение трех лет эти статьи законов игнорировали, а при выдаче отказов руководствовались подзаконными актами и инструкци-ями. Масштаб ведомственного про-извола наглядно виден по результа-там работы созданной по закону 1993 года (и сохраненной в только что принятом законе РФ) Межведомственной комиссии по рас-смотрению обращений граждан РФ в связи с отказами им в выдаче заграничного паспорта и временными ограничениями на выезд за рубеж (МВК). В состав МВК входят представители правительства, ФСБ, МВД, Генштаба, МИД, Миноборонпрома и других заинтересованных ведомств. Мы работаем в тесном контакте с МВК с 1993 года и свидетельствуем: МВК аннулирует, признает необоснованными от 75 до 90 процентов отказов (подробная официальная статистика по заседаниям МВК представлена на интернет-странице «Движения без границ» www.openweb.ru/p_z/ — примечание 2003 г.). Для могучих военно-промышленных ведомств, штампующих отказы по старым инструкциям, МВК – это кость в горле. С их стороны были предприняты колоссальные усилия, чтобы никакого упоминания об МВК не было в новом российском законе «О порядке выезда и въезда».

Мы – группа «Движение без границ» и «Общественный совет отказников по секретности» Московского (ныне Российского — примечание 2003 г) центра по правам человека – в качестве экспертов-правозащитников ра-ботали над проектом закона в тесном и плодотворном сотрудничестве с де-путатами и экспертами Государст-венной думы. Именно с целью пре-сечения царящего произвола в отношении отказов мы выступили с предложениями четко и однозначно определить основания для ограничения выезда "по секретности". Для прекращения практики анонимно-сти отказа была предложена ст.16 – о стандартном уведомлении при отказе в получении загранпаспорта с обязательным указанием того, кто, почему и на ка-кой срок ограничивает гражданина в одном из его фундаментальных прав — свободе передвижения. Учитывая сопротивление ведомств, мы предло-жили (ст. 17) как временную меру со-хранить на пять лет полномочия МВК для тех, кто был "допущен" до вступления настоящего закона в си-лу и не захотел заключать контракт – для того, чтоб по прошествии пяти лет полностью перейти на контрактную систему. Как ни хороша МВК, а контракт надежнее. В Госдуме мы нашли понимание, и указанные статьи в нашей редакции вошли в закон, принятый нижней палатой парламента 8 декабря 1995 года.

К сожалению, первый вариант за-кона 20 декабря 1995 года был откло-нен Советом Федерации. Это сыгра-ло роковую роль. Заинтересованные ведомства воспользовались полуго-довой отсрочкой в принятии закона и внесли в Согласительную комиссию палат Федерального собрания пред-ложения, сводящие к нулю тезис о контракте и фактически возвращаю-щие нас к временам СССР, когда во-прос о выезде гражданина решался где-то ''в инстанциях".

Консервирующие новации.

15 июля 1996 года в Совете Федерации состоялось последнее заседание Согласительной комиссии. Один из нас (Л.П.) отстаивал международно-принятые нормы, а представители ФСБ и других заинтересованных ведомств на-стаивали на своем, в частности, на праве не просто продлевать контракт в одностороннем порядке, но и срок продления в законе не указывать — чтобы можно было людей не выпус-кать из страны пожизненно. К сча-стью, не со всеми запретительными поправками комиссия согласилась, но в статье 15 тем не менее появилась часть 2-я, дающая право МВК при соответствующем заключении межведомственной комиссии по защите государственной тайны продлевать срок контракта: "При этом срок ограничения права на выезд не должен превышать в общей сложности десяти лет, включая срок ограничения, установленный трудовым договором (контрактом)...". Соответственно полномочия МВК стали постоянными.

Конечно, эта внесенная в последний момент новация противоречит международным правовым нор-мам и в принципе является лазейкой для возможного произвола. Но с другой стороны, четкие и опреде-ленные формулировки закона поз-воляют отстаивать свои права и гражданину. В целом необходимо отметить высокий профессиона-лизм рабочей группы Комитета по законодательству Госдумы, гото-вившей проект закона в 1995 году, а также Согласительной комиссии Палат Федерального собрания, ко-торая выработала окончательный текст закона. Членом рабочей груп-пы был и недавно трагически по-гибший Кронид Любарский.

У закона есть немало преиму-ществ по сравнению с ныне дейст-вующим законом 1993 года: один общегражданский паспорт вместо двух — для времен-ных выездов и для выезда на посто-янное место жительства; служеб-ный паспорт не всем госслужащим, а ограниченному числу высших фе-деральных чиновников; более чет-кая формулировка положений о контракте; максимальный срок ог-раничений выезда 10 лет — в отличие от неопределенности в действовавшем с 1993 года законе; снята проблема анонимности отказа (ст. 16); молодым парням смогут отказать в выезде только в случае, если они призваны на воен-ную службу (то есть, если издан конкретный приказ), а не как сегодня — ес-ли человек в 16 лет приписан к призывному участку; предъявление гражданского иска в суде не будет основанием для отказа в выезде.

Именно поэтому мы, правоза-щитники, решили сегодня не про-сить президента о вето. Хотя мы сознаем, что принятие нового российского закона "О порядке выезда..." пока не сможет полностью гарантировать от нарушений прав человека в этой сфере.